十年之后,國資改革風(fēng)潮重現(xiàn),各地紛紛出臺方案。 CFP/圖 這些在GDP占比中體量微弱的國資,卻在政府的算盤里顯示了驚人的能量—他們將融來數(shù)以百億的資金,撬動數(shù)千億元
投資。
對深圳來說,與如何讓這些國資“保值增值”或者進行所有制改革相比,更重要的是如何讓國資與土地一起成為城市建設(shè)最重要的組合杠桿。
“你說這次國資真的要退出嗎?會一刀切嗎?”任職于深圳市某區(qū)屬國資企業(yè)的陳輝,反復(fù)詢問南方周末記者。
今年43歲的陳輝在國企工作了20年,十年前已經(jīng)下過一次崗—深圳市在2001年至2005年推動了一輪大規(guī)模國企改制,涉及全市34家市屬一級企業(yè)、260多家二級企業(yè)和大約6萬名國企員工。當(dāng)時已是中層管理人員的陳輝“買斷工齡”,離職走人,隨后跳到了一家區(qū)屬國資控股平臺。
十年之后,新一波國資改革浪潮再次到來,焦慮的陳輝沒有想到,本輪改革方向悄悄發(fā)生了微妙變化。
“2013年深圳的國企收益對GDP增量的貢獻不足5%,但國企所發(fā)揮的
社會效益和公共服務(wù)功能超過許多國資占比更高的城市!鄙钲诰C合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究中心主任張建森說。他曾經(jīng)親歷深圳國資的多項改革,并參與十二五規(guī)劃課題研究。
這正是當(dāng)下深圳國資的秘密所在—正是這些在GDP中占比微弱的國資,撬動著每年數(shù)千億元的投資。
在中國快速的城市化進程中,國資作為資本杠桿而獲得了新的意義。對深圳來說,比如何讓這些國資“保值增值”或者進行所有制改革更重要的,是如何讓它們?nèi)趤砀噘Y金,撬動更多投資。
沒有多少國資了
經(jīng)過十年前的那波所有制改革后,深圳已經(jīng)沒有多少國資了,在競爭性領(lǐng)域中基本上“退無可退”。
與其他地區(qū)相比,深圳的國資改革比較特別。
“這一輪改革,市屬企業(yè)中有幾家小型公司準(zhǔn)備改制上市,區(qū)屬企業(yè)應(yīng)該會全面退出競爭性領(lǐng)域。”一位接近國資系統(tǒng)的人士告訴南方周末記者。
這是因為,經(jīng)過十年前的那波改革后,深圳已經(jīng)沒有多少國資了。
福田區(qū)國資委向南方周末記者提供的書面回復(fù)顯示,該區(qū)目前僅有兩家國有獨資企業(yè),分別管理區(qū)內(nèi)的
體育場館和技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū),國企管理層及員工不足20人,實際上在競爭性領(lǐng)域中已經(jīng)“退無可退”。
在深圳其他幾個區(qū),情況也大同小異,“沒有多少可退出的企業(yè)”。
“如果說所有制改革是國企改革的第一個階梯的話,那么深圳早在十年前就已經(jīng)跨上了這個臺階!睆埥ㄉ蚰戏街苣┯浾弑硎,目前深圳的國資監(jiān)管體系已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范和制度化,而且比較好地做到了國資管理中“管得住”與“管得活”之間的平衡。
一位曾經(jīng)參與過多家國企并購與投資評估的專業(yè)人士,也贊成這種說法。
該人士是國資系統(tǒng)備案的行業(yè)內(nèi)專家。據(jù)其透露,每次項目評估,國資委都會從“專家?guī)臁彪S機抽取各領(lǐng)域的專家,按照一系列制度流程進行評估。他說,“最近就有一個國企的房
地產(chǎn)交易項目被否決了,因為擔(dān)心有國資流失的風(fēng)險,專家們一致否定。”
在張建森看來,已經(jīng)跨過所有制改革“門檻”的深圳國資系統(tǒng),需要尋找的是新的制度和理念突破:比如在監(jiān)管理念上從“資本回報管理”向“社會效應(yīng)評估”的轉(zhuǎn)型。
“比如深圳現(xiàn)有的國企大多集中于公共服務(wù)領(lǐng)域。那么除了投資回報之外,你能不能給普通市民一個看得懂的量化指標(biāo),讓他們能清晰地看懂這些國企究竟有沒有做好自己的社會服務(wù)職能?”
張建森表示,在深圳的十二五規(guī)劃中已經(jīng)提出,國有企業(yè)應(yīng)該開展“社會效益和社會效應(yīng)”的綜合評價,但目前還沒有進一步細(xì)化和深入研究。
驚人的融資能量
以機場、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺,與深投控共同承擔(dān)起為政府分憂找錢的重任。
這些在GDP占比中體量微弱的國資,卻在政府的算盤中顯示出了驚人的能量。
南方周末記者獲得的一份2012年深圳市政府項目投資預(yù)算顯示,2011年政府投資項目781個,預(yù)計五年內(nèi)總投資高達3725億元。而在第一年就要掏出的447億元投資中,納入財政預(yù)算支出的僅185億元,政府統(tǒng)籌融資的規(guī)模則高達200多億元之巨。
所謂政府統(tǒng)籌融資,就是利用深圳市在2011年整合組建的三大投融資平臺:市投資控股有限公司(以下簡稱深投控)、市地鐵集團有限公司(以下簡稱地鐵集團)和特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團有限公司(以下簡稱特區(qū)建發(fā)),向金融機構(gòu)和全社會進行融資。
2012年,三大投融資平臺中,特區(qū)建發(fā)融資94.6億元,深投控融資91.2億元,地鐵集團融資14.2億元。
值得回味的是,十年前深圳第一輪國企改制的一項巨大成就,便是政府費時費力將當(dāng)時存在的三大國資控股平臺整合為一家:深投控。但僅僅幾年,深圳市屬國資平臺竟然又回到“三國”模式。
對此,一位接近國資系統(tǒng)的人士向南方周末記者闡述了這一改變的背景:2012年的深圳大運會耗資不菲,令財政系統(tǒng)吃緊;同時由于原特區(qū)內(nèi)開發(fā)空間用盡,未來的經(jīng)濟發(fā)展重心轉(zhuǎn)向特區(qū)外的新區(qū),而新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入巨額資本,這更令本不寬裕的財政系統(tǒng)難以支撐—可資佐證的是,公開數(shù)據(jù)顯示,2012年深圳市財政將全市投資計劃76.7%的資金投向了“原特區(qū)外新區(qū)建設(shè)”。
此時,作為市屬唯一投融資平臺的深投控“獨木難支”—2012年末其總資產(chǎn)不足1700億元,自然難以支撐深圳市十二五規(guī)劃高達3725億元的市政項目投資總額。以機場、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺,便應(yīng)運而生,共同承擔(dān)起為政府分憂找錢的重任。
公開資料顯示,正是在2012年7月,深圳市國資委與建行、工行等五家
銀行簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議,為市屬國企獲得了合計4600億元的綜合授信額度。
“從深圳市長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃而言,不能說這種模式不對;但是從國資管理和風(fēng)險控制的角度而言,未來深圳的國資管理系統(tǒng)顯然要承受更大的壓力!痹撊耸窟@樣評價。
實際上深投控內(nèi)部的人士也有著類似的擔(dān)憂,“2012年之后,政府把一百多項公共設(shè)施建設(shè)項目交給我們負(fù)責(zé)融資,問題是這些基建項目大多是沒有收益或收益不高的,到時候拿什么去還?”這位不愿透露姓名的人士向南方周末記者表示,作為補償,市里劃了幾個工業(yè)園區(qū)讓其負(fù)責(zé)建設(shè)和管理,希望通過房地產(chǎn)銷售和出租收益償還融資本息。
這樣的方式,讓多年致力于推動深圳市政府預(yù)算公開的君亮資本創(chuàng)始人吳君亮深為擔(dān)憂。
“幾千億的投資,幾百個項目,政府又不是神仙,他們怎么管得過來?”剛看到這個龐大的投資規(guī)劃時,吳君亮就嚇了一大跳。隨手翻開項目投資預(yù)算中的細(xì)目,他又對南方周末記者發(fā)出了一連串的疑問:
“一段道路的前期研究動輒幾百萬上千萬,到底研究出什么東西來了?”“一個招待所一年經(jīng)費上億,它為深圳市民提供了什么服務(wù)?”
對于國企為市政項目建設(shè)承擔(dān)融資的“社會功能”,吳君亮認(rèn)為,在如何公開透明地運營,以及進行業(yè)績評估等方面,對深圳都是巨大挑戰(zhàn)。
深圳國資已所剩不多,并大多已經(jīng)上市,形成了資本市場上獨特的“深圳板塊”。 (CFP/圖) 國資經(jīng)營與“經(jīng)營國資”
一種以“國資杠桿”融資,再以土地來還債的“滾動融資”模式由此形成。這正是中國過去30年快速城市化進程中形成的獨特的“城市經(jīng)營”模式。
經(jīng)由“國資經(jīng)營”向“城市經(jīng)營”的演變,深圳國資漸漸形成了兩層。
第一層是國資管理部門作為“股東代理人”,對國企的經(jīng)營管理履行股東職責(zé)并享有相應(yīng)權(quán)利(如人事推薦和分紅權(quán)等)。
在這個層面上,深圳自1987年到2005年的18年改革中,已經(jīng)初步形成了一套“國資經(jīng)營”管理模式;
第二個層面,則是地方政府利用國有資本杠桿撬動社會金融資本,完成規(guī)模龐大的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級。
在歐美等市場經(jīng)濟國家中,政府除了市政
債券等金融工具外,并沒有多少“資本運營”的空間,因而其擁有的少量國企也大多只是提供一些公共服務(wù)。而在中國過去30年的快速城市化進程中,許多地方政府利用土地資源和國有資產(chǎn)這兩大“資本杠桿”,形成獨特的“城市經(jīng)營”模式。
正是在這個意義上,國企的盈利收入對于政府而言,遠(yuǎn)不如資產(chǎn)規(guī)模的擴大重要。因為,只有以龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模為投融資平臺,才能撬動更加龐大的資本投入。
國資規(guī)模在最近這些年的迅速飆升,則來自政府將不斷增值的土地資產(chǎn)納入國資體系。
由此地方政府形成了一種以“國資杠桿”融資,再以土地來還債的“滾動融資”模式,撬動資本進行城市建設(shè)。
深圳的新一輪國資改革,圍繞著“經(jīng)營國資”而展開。
第一份國資賬本
在2014年的深圳兩會上,政府首次拿出了全口徑預(yù)算,讓國資徹底入賬。
政府給出的新賬本,是最新的讓人眼前一亮的動作:在2014年的深圳兩會上,政府首次拿出了全口徑預(yù)算,讓國資徹底入賬。
這是指,在2014年提請市人大審議的政府預(yù)算草案中,除了常規(guī)的政府部門預(yù)算和項目預(yù)算外,還多出了三張新穎的面孔:政府性
基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會
保險基金預(yù)算。
在包含了四本預(yù)算的《政府全口徑預(yù)算》解讀中,市財政委寫道:“四本預(yù)算之間既保持完整性和相對獨立性,又保持相互銜接,如政府性基金、國資預(yù)算收益可調(diào)入至公共財政預(yù)算,同時部分地方政府因社;痤A(yù)算收不抵支,也從公共財政預(yù)算中安排資金彌補其支出缺口。”
而在關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的解讀中,市財政委回顧了國資入賬的過程:自1995年深圳通過特區(qū)立法頒布全國首部國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例以來,至2011年開始編制國有資本經(jīng)營預(yù)算,并在其后數(shù)年中將其納入政府預(yù)算體系,提交人大審批。
其中,市財委多次強調(diào)自1997年市人大審查國有資本經(jīng)營預(yù)算以來,人大監(jiān)督對“完善預(yù)算制度、規(guī)范預(yù)算行為”的重要作用。
南方周末記者在此前采訪中亦獲悉,與某些城市人大預(yù)算審查常!白咝问健辈煌,深圳市人大的預(yù)算委委員,多年來在預(yù)算審查中極為認(rèn)真,而且多次在兩會中提出相關(guān)改革提案。
早在深圳第一輪國企改制基本完成的2005年,深圳市人大計劃預(yù)算委委員戴毅便發(fā)表署名文章指出,從建立國資管理體系8年多的實踐經(jīng)驗看,深圳國企“沒有從根本上擺脫舊有體制下的通病”。
在分析了一系列令人觸目驚心的國企管理人員造假和貪腐案例,并提出了簡化國資委托代理關(guān)系、規(guī)范出資人行為、強化國資經(jīng)營監(jiān)督體系等對策后,戴毅在文章結(jié)尾強調(diào)指出:國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督主體應(yīng)是最高
民權(quán)與民意機關(guān)—人民代表大會。
為此他呼吁建立“與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資本預(yù)算制度”,將此前人大對國資經(jīng)營的“部分審議”完善為“全面審議”,把國有資本預(yù)算納入公共財政預(yù)算體系,“讓人大用資本預(yù)算制度來衡量新國資機構(gòu)的工作成績并建立約束”。
時隔九年之后,這一呼吁終于以“政府全口徑預(yù)算”的形式在深圳成為現(xiàn)實。
透過2014年最新出爐的國資經(jīng)營預(yù)算草案,可以看到深圳未來一年的國資經(jīng)營安排。
預(yù)算草案顯示,納入預(yù)算的9家國有獨資公司和11家國有控股公司,預(yù)算收入和支出均為約21億元。
這21億元的預(yù)算收入,是指市屬國企在實現(xiàn)200億元的經(jīng)營利潤前提下,繳交所得稅和提取公積金后,在剩余可分配利潤127億元中,按國有股權(quán)比例獲得67億元利潤收益,再按30%的比例納入預(yù)算。
從國企利潤的繳交比例而言,深圳市屬國企已經(jīng)位居全國前列,但由于其中相當(dāng)部分利潤還將返還國企系統(tǒng),因此財政預(yù)算能夠支配的比例并不高。
而在國資預(yù)算支出方面,可以看到,除了少量社保資金劃轉(zhuǎn)和援疆建設(shè)等支出外,高達19億元的國資預(yù)算支出,被用于新建投融資平臺特區(qū)建發(fā)的注冊資本及資本運作。
這顯示了深圳市政府對于新投融資平臺建設(shè)的急迫之情。但是,對于這家“新型城市綜合開發(fā)運營商”到底在開發(fā)運營哪些市政項目,又具體運用了哪些“創(chuàng)新融資方法與手段”,南方周末記者所采訪的多位人士均表示“不太了解”。
“盡管還有著這樣那樣的不足,可是作為國資預(yù)算的首次公開亮相,它的意義仍然值得肯定!眳蔷料蚰戏街苣┯浾弑硎。
。☉(yīng)受訪者要求,文中陳輝為化名)
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